新一轮农村改革首推改革集体产权 农地入市缓行

　　新一轮农村改革启动农地入市缓行

　　降蕴彰

　　上月末颁布的《深化农村改革综合性实施方案》（以下简称《方案》），再次把相关农村的一系列矛盾和问题，推到改革发展的前台。

　　近年来，农业部、国土部等部门陆续推出了相关农地流转、集体资产股份改革和集体土地入市等一系列农村改革，上述《方案》实际上是对这些农村改革起综合性的指导、指引作用，用中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文的话来说，“主要是明确农村改革的大的原则、基本方向，划清底线以及要解决好农村各个方面各项改革之间的协调”。

　　接近国土部的专家告诉经济观察报，当前农村改革、乃至整个“三农”改革中，矛盾最为集中、最为复杂的，主要还是土地改革的问题，像集体建设用地入市、农民宅基地权属、小产权房处置、耕地所有权、承包权、经营权“三权分置”等，在中央与地方之间，以及一些专家之间，仍然存在较大分歧。

　　国内经济学家吴敬琏、厉以宁、周其仁等都对土改问题极为关注。吴敬琏在今年5月曾公开表示，目前，相关方面对农地“三权分置”的解释还不够明确，致使很多人的理解有差异；厉以宁也曾多次表示，应该尽快给农民发放房产证，农民有了房产证之后，房产才可以出让、抵押等，农民的房屋就会增值，这还有利于解决很多农民家里空置的宅基地；周其仁则认为，现在土地改革的“半拉子”工程，已经造成很多问题，社会管理形成很大挑战，必须进行更深入的改革。

　　值得注意的是，去年底相关方面印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，是一份业界极为关注的政策性土改文件，国土部等方面已经在全国33个县级单位开展了10个多月的试点改革，但到目前为止，该文件还未对外公开，在《方案》中，对该文件的主要内容、33个试点改革进展情况，都是以“省略”的形式出现。

　　首推集体产权

　　上述《方案》明确，当前和今后一个时期，深化农村改革主要是聚焦农村集体产权制度、农业经营制度、农业支持保护制度、城乡发展一体化体制机制和农村社会治理制度等5大领域。

　　为何把农村集体产权制度改革放在首位？陈锡文解释说，中国农村的主体是农村集体经济，对农村集体产权制度的改革，与9亿多农民的切身利益密切相关。

　　在中国整个国土面积中，大约有46%是属于农村集体所有，其中包括20多亿亩耕地，还有农村集体建设用地，像乡镇企业用地、农户宅基地，就属于集体建设用地。

　　据前述接近国土部的专家所说，耕地方面目前存在的问题，主要是对农民承包地的“三权分置”存在较大争议。所谓“三权”，是指农地的所有权、承包权、经营权。这个提法出现在去年11月20日中办、国办印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（下称《意见》）中。

　　但在“三权分置”政策出台之前，中国农民承包地实施的是“两权分置”，即土地集体所有权与农户承包经营权的“分置”政策。从农民承包地的“两权分置”过渡到“三权分置”，上述《意见》称，是为了农民承包地的确权登记、有序流转，最终实现农业生产的适度规模经营，培养种粮大户、家庭农场等新型农业经营主体，即保障国家的粮食安全。

　　而一些专家对“三权分置”的争议，主要是集中在农民承包地的所有权问题上。有一种意见认为，应该将农地的所有权还给农民；还有一种意见是，应该继续坚持农村集体所有制，农民承包地的所有权应该归属集体。

　　吴敬琏的观点与后者一致。他认为，按照现在的土地改革政策，农地流转的是经营权，但是一些“三权分置”政策的解释者对“三权”如何分置讲述还不够明确，也不一致，这样就造成很多人理解上的差异。

　　农地入市缓行

　　前述接近国土部的专家告诉经济观察报，目前业内最关注的不是农民承包地的流转问题，而是集体建设用地。有经济学家认为，农村集体建设用地入市的步伐太慢，改革力度太小，这样会造成很多问题。

　　农村集体建设用地分经营性、非经营性两大块。农户宅基地是属于非经营性的集体建设用地，乡镇企业用地是经营性集体建设用地，目前国土部等方面掌握的数据是，全国农户宅基地总面积大约为1.7亿亩，全国乡镇企业占地约为4000多万亩。今年开始的33个县级单位土地试点改革，主要是针对全国乡镇企业占地，只允许这部分农地进入拍卖市场，而且还设置了一个前提——必须符合国土部的土地规划和用途管制。

　　对于农户宅基地，现在对33个土改试点的要求是，每户农民只能有一处宅基地，农户宅基地的使用权转让，还必须限制在本村村民之间，严禁城里人到农村买地盖房。

　　据前述接近国土部的专家介绍，其实从1999年开始，在安徽芜湖、江苏苏州等20多个省（区、市），包括农户宅基地的流转方面，就开展了很多突破性的农地流转改革，而且有的地方还出台了集体建设用地流转的政策法规，但这些基本上都很难得到国家土地主管部门的认可。

　　原国家土地管理局规划司副司长郑振源告诉经济观察报，从目前33个土改试点的进展来看，改革的步伐都走得不快，取得的成果和经验也极为有限。这次《方案》中相关土改政策做了“省略”，也未提及33个土改试点进展情况，基本上也可以看出，中农办、国土部等方面对集体土地入市还是处于严控风险、封闭管理的状态。

　　前述接近国土部的专家分析表示，在农村耕地、集体建设用地之外，属于农村集体资产的还有村办企业、村办小学、村办卫生所等，全国农村这部分资产的账面总额大约有3万亿元左右，下一步在农村集体产权制度改革中，将会把这部分资产“折股量化”，明确归属村集体，并让农民真正成为村集体的“股东”。

　　在对集体建设用地入市、农村集体资产的股份制改革中，都会涉及到如何处置小产权房的问题，因此，有关方面对农村集体资产产权股改也是采取试点先行、严控风险的策略，早在今年5月，农业部等方面就将相关股改方案下发至29个市（县、区），但时至今日，也未对外公开该方案和试点市（县、区）的名单。

　　前述接近国土部的专家补充表示，相关农村集体土地入市试点、宅基地改革试点和农村集体资产产权试点股改的截止时间，都是到2017年底，这意味着，对《土地管理法》的修改，也会延推至两三年后。

　　改革真实目标

　　陈锡文是在11月4日国务院举行的新闻发布会上，对《方案》进行解读的。

　　除了重点强调农村集体产权制度改革，他还对当前的粮食调控、农业补贴等问题，也进行了深度解读，这些都与《方案》中提出的改革农业经营制度、农业支持保护制度和城乡发展一体化体制机制等紧密相关。

　　对于今年下半年以来的玉米、小麦等粮价大幅度下跌的现象，陈锡文分析说，现在国内粮食出现生产量、进口量、库存量“三量齐增”，国内国际粮价严重倒挂的现象，使得国内粮食市场的形势显得非常复杂，背后的一个主要原因是，对粮食托市价格政策的改革较为滞后。现在的粮食最低价收购、临储价格收购，都是把价格和补贴合在一起，下一步，将按照“价补分离”的思路，改进粮食收储政策，完善补贴办法，尽量避免政府过度干预。

　　中华粮网易达研究院院长焦善伟对经济观察报分析表示，实行“价补分离”政策之后，农民将按市场价卖粮，如果说市场粮价偏低，政府将会直接补贴农民，这也就是目前正在推进的粮食“目标价格”改革。“目标价格”政策的好处在于，粮食价格的形成机制是贴近市场的，同时也保护农民的合理利益。

　　对于目前很多人担心的“谁来种地”问题，陈锡文表示，现在日本种地农民的平均年龄是67岁，目前国内还有6亿多人士住在农村，依靠这部分人种地，“年龄和性别不是最主要的障碍”，关键是要逐步去培养职业化农民，再有就是，农业的适度规模经营、农业社会化服务等。

　　中农办副主任韩俊也没有太多担忧“谁来种地”的问题。今年中农办方面曾在江苏省做国调查，在大学里愿意回到农村务农的占到了5%-6%。他表示，“看到这个数据还挺惊喜的”。

　　焦善伟也表示，目前全国有70多所农业类高校，每年会培养出大批的农业大学生，未来这部分高学历人才，可以做专业化的、职业化的农民，可以完全按照机械化、科学化、工厂化的管理技术，逐步发展种粮大户、家庭农场等新型农业经营组织。

　　对于农业经营保护制度改革，经济观察报了解到的情况是，目前中央财政每年对三农的支出是1.5万亿元左右，下一步，“三农”政策的一条主线是“多予、少取、放活”，对农民、农民“多予”的力度会越来越大。近期公布的“十三五”规划建议中也明确提出，要持续增加对农业的投入，要完善农业的补贴制度，这些都是中央对“三农”支持的新政策信号。

　　在城镇一体化体制改革方面，韩俊的解读是，《方案》中提出的一个最艰巨任务，就是未来推进农民工市民化的进程，推进以人为核心的城镇化。前述接近国土部专家的进一步分析是，“十三五”规划建议中已经有新的、具体的阐述，大致的意思是，要允许符合基本条件的农民工，农业转移人口及其家属，在城市落户定居，能让这些进城务工人员过上和城里人一样的体面生活。